Regulacje prawne dotyczące mniejszości narodowych sięgają XVI wieku. Wtedy to, traktat augsburski ustanowił konwencję mniejszości religijnych. W Europie Środkowej i Wschodniej po pierwszej wojnie światowej ustanowiono ochronę rasowych, językowych i religijnych mniejszości w tych państwach. Umowy te koncentrowały się wokół wolności osobistej i prawa do życia, równości wobec prawa oraz prawa do posługiwania się językiem ojczystym. Jednak ten system ochrony został podważony po dojściu do władzy Hitlera, ponieważ odnosił się tylko do nowo powstałych państw i Niemiec. Wraz z upadkiem Ligi Narodów znikły też te jednostronne i dla wielu krzywdzące postanowienia.
W wyniku współpracy międzynarodowej, po Drugiej Wojnie Światowej doszło do wypracowania całego systemu ochrony praw człowieka. 10 grudnia 1948 roku została przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych Powszechna Deklaracja Praw Człowieka.
Niestety dokument ten, jak również Karta Narodów Zjednoczonych nie uwzględniły praw mniejszości narodowych1 chociaż stały się inspiracją do tworzenia nowych dokumentów międzynarodowych.
Dopiero 16 grudnia 1966 roku wszedł w życie Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, który nałożył na państwa obowiązek przestrzegania praw mniejszości. W myśl tego dokumentu (art. 27) każdy członek mniejszości ma prawo do własnego życia kulturalnego, posługiwania się własnym językiem oraz do wyznawania własnej religii. Ponadto wszystkie narody mają prawo do samostanowienia oraz zakazuje się jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na wiek, płeć, rasę czy poglądy polityczne. Ten Pakt w roku 1996 został ratyfikowany przez 133 państwa.
W systemie ochrony praw człowieka istotną rolę odgrywają umowy międzynarodowe. Przykładem jest powołana do życia w 1963 roku Deklaracja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej. Projekt tej deklaracji został przygotowany przezPodkomisję do Spraw Zapobiegania Dyskryminacji i Ochrony Mniejszości oraz poddany weryfikacji Komisji Praw Człowieka. W tym samym czasie rozpoczęto prace nad uchwaleniem Międzynarodowej Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej (21 marca 1965 r.). Choć nie zawiera ona żadnych artykułów odnoszących się do mniejszości, to służy jednak ich ochronie. Ona też zajmuje się rozpatrywaniem skarg indywidualnych. Konwencja ta ma więcej postanowień dotyczących ochrony praw mniejszości niż powołany wcześniej Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych. W art. 20 ust. 2 stwierdza się, że „(…) Państwa – Strony potępiają wszelką propagandę i wszystkie organizacje oparte na ideach lub teoriach wyższości jednej rasy albo grupy osób jednego koloru lub pochodzenia etnicznego, albo które usiłują usprawiedliwić lub popierać nienawiść rasową dyskryminację w jakiejkolwiek formie, i podejmą natychmiastowe, pozytywne środki zmierzające do usunięcia wszelkiego zachęcania do takich działań lub wszelkich czynów odnoszących się do takiej dyskryminacji i w tym celu (…)”2. Znany jest również Międzynarodowy Pakt Praw Ekonomicznych, Społecznych i Kulturalnych z 16 grudnia 1966 r., który również nawiązuje do praw mniejszości w sferze działań kulturalnych (np. edukacyjnych) oraz ekonomicznych.
Prawa mniejszościowe zawarte są jednak w dokumentach KBWE. W roku 1975 w Helsinkach przyjęto akt końcowy Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. Do tego dokumentu dodano jeszcze w 1990 roku w Kopenhadze postanowienia końcowe o prawach, jakie posiadają mniejszości narodowe, czyli prawo do wolności, własnej tożsamości narodowej, języka, utrzymywaniu i tworzeniu własnych organizacji, instytucji oświatowych, kulturalnych, brania udziału w życiu społecznym.
Zawarty w 1976 roku Protokół Opcyjny do Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ma również duże znaczenie dla systemu ochrony praw człowieka i mniejszości narodowych. Protokół ten przewiduje możliwość składania skarg w przypadku naruszenia praw człowieka do Komitetu Praw Człowieka ONZ. Jednak skargi mogą zgłaszać tylko indywidualnie jednostki. Wyjątek stanowią członkowie grup mniejszościowych np. Baskowie w Hiszpanii (jeśli ich prawa są jednostkowo lub grupowo łamane). Niestety do dziś nie ustanowiono jeszcze procedur, które rozpatrywałyby skargi składane całe mniejszości narodowe.
Umowy te tworzone były w momencie walk ideologicznych pomiędzy Wschodem a Zachodem. Zatem, nawet ustanowione przepisy nie były respektowane przez wiele państw komunistycznych, które zakazywały kontroli wewnątrzpaństwowej. Państwa za „żelazną kurtyną” nie miały więc możliwości pełnego korzystania z tych ustaw. Dopiero po upadku komunizmu sytuacja trochę się wyklarowała i zostały powołane do życia bardziej szczegółowe i dotyczące już tylko i wyłącznie mniejszości narodowych dokumenty, które dotyczyły też państw byłego bloku komunistycznego3. Zdaniem Stanisława Pawlaka, można wyróżnić kilka najważniejszych takich dokumentów, które miały największy wpływ na sytuację mniejszości narodowych4:
Deklaracja w sprawie praw osób należących do mniejszości narodowych lub etnicznych, religijnych i językowych (Rezolucja 47/135 przyjęta przez Zgromadzenie ONZ) z dnia 10 grudnia 1992 roku. Deklaracja ta co prawda nie stanowi traktatu międzynarodowego, jednak wiąże państwa moralnie. Deklaracja ta ma za zadanie ochronę narodowej tożsamości. Chodzi o umożliwienie nauki języka ojczystego, posługiwania się nim, podtrzymywania tradycji, kultury, reprezentowania interesów poprzez udział w wyborach. Deklaracja ta odnosi się jednak tylko do poszczególnych członków mniejszości, a nie całych grup, mimo to lepiej odzwierciedla grupowy wymiar jednostek niż Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych.
Instrument ochrony praw mniejszości inicjatywy środkowowschodniej (Turyn, 19 listopada 1994 roku). W myśl art.1 „Państwa uznają istnienie mniejszości narodowych jako takich, uważając je za integralną część społeczeństwa, w którym żyją, oraz gwarantują właściwe warunki dla popierania ich tożsamości. A zatem (…) „mniejszość narodowa” oznacza grupę mniejszą liczebnie od pozostałej części ludności w danym Państwie, maja etniczne, religijne lub językowe cechy odróżniające ja od pozostałej części ludności i kierują się wolą zachowania własnej kultury, tradycji, religii lub języka”5.
Państwa gwarantują też zapewnienie ochrony na rzecz mniejszości w każdej sferze życia o czym zaświadczają pozostałe artykuły.
Konwencja ramowa na rzecz ochrony mniejszości narodowych (Strasburg, 1 lutego 1995 roku). Konwencja ta została uchwalona w ramach Rady Europy i jest traktatem międzynarodowym. W tej chwili jest jedną z najbardziej dopracowanym dokumentem dotyczącym ochrony mniejszości narodowych. Ustalono kryteria, które identyfikują osoby należące do mniejszości narodowych („subiektywne” – poczucie wspólnoty, odrębności oraz „obiektywne” – język, pochodzenie, religia6).
Nie można również zapomnieć o wielkiej wadze urzędu Wysokiego Komisarza do Spraw Mniejszości Narodowych, powołanego na szczycie państw OBWE (wcześniejszy KBWE) w lipcu 1992. Wysoki Komisarz nie jest jednak rzecznikiem praw mniejszości. Jego zadaniem jest działanie na rzecz zapobiegania oraz współpracy pomiędzy państwami w kwestii napięć etnicznych, które mogą zagrażać stabilności Europy7.
Każda z wyżej wymienionych umów, konwencji zawiera szereg aktów prawnych dotyczących ochrony mniejszości, udzielania pomocy materialnej, traktowania równo wszystkich obywateli. Każde państwo zobowiązane jest do przestrzegania tych praw na swoim terytorium (jeśli się uprzednio do tego zobowiązał). Te wymagania wynikają z prawa międzynarodowego.
Odrębną kwestią a zarazem jednym z najważniejszych problemów systemu ochrony praw mniejszości jest ujęcie definicyjne mniejszości narodowych, problem nadawania obywatelstwa oraz sposoby rozwiązywania konfliktów i samo dotrzymywanie złożonych obietnic względem mniejszości. Bez uściślenia tych problemów nie jest możliwe osiągnięcie jakiegokolwiek porozumienia. Jednak już sam termin mniejszość narodowa stwarza wiele problemów. O ile niejednokrotnie można spotkać się z używaniem tego pojęcia, o tyle nie istnieje jedna jego definicja. Ze względów praktycznych jednak, po dodaniu istotnych kryteriów przytoczę jedną, która wg mnie dość klarownie ujmuje zagadnienia związane ze zdefiniowaniem pojęcia.
Definicja mniejszości narodowych była przygotowana i przyjęta przez Zgromadzenie Rady Europy w 1994 roku (której celem z kolei było przygotowanie Konwencji Ramowej o ochronie mniejszości narodowych). Kryteria te, uważam za najpełniej oddające cechy mniejszości.
Mniejszością narodową, według tej definicji jest grupa mniejszościowa, która jest liczebnie mniejsza od reszty mieszkańców danego państwa, której:
– członkowie zamieszkujący terytorium państwa są, lub nie jego obywatelami, posiadają długotrwałe i silne więzi z tym państwem,
– posiadają etniczne, kulturowe, religijne i językowe cechy wyróżniające ich od reszty ludności,
– wyrażają swoje pragnienie uznania ich za mniejszość.
Do tego można również dodać kryterium obiektywne (pochodzenie, język, wyznanie, miejsce urodzenia) z kolei w nim może się również zawierać kryterium historyczne, geograficzne czy ilościowe. Natomiast do kryteriów subiektywnych zaliczyć można poczucie wspólnoty, odrębności czy poczucie solidarności8. Wszystkie wyżej wymienione kryteria ściśle wiążą się z poczuciem identyfikacji.
Można zauważyć, każde państwo uznając mniejszości narodowe kieruje się jednak własnymi regulacjami, w zależności od tego, jaki procent stanowią mniejszości. Przykładem są Węgry albo Estonia, państwa, które skupiają w swoich granicach wiele mniejszości narodowych. Ich polityka rządowa musi zatem poświęcić więcej uwagi na kwestie związane z ustalaniem i respektowaniem praw mniejszości A zatem ważne jest zarówno samo zdefiniowanie pojęcia jak i wewnątrzpaństwowe ich regulacje, które przestrzegane gwarantują integrację społeczną. W wielu krajach nadal jednym z ważniejszych problemów są kwestie związane z integracją. Przykładem są Rosjanie w Estonii, Baskowie w Hiszpanii, Niemcy w Górnej Adydze (północne Włochy), mniejszość węgierska na Słowacji czy Polacy na Litwie. W każdym państwie sytuacja ta wygląda zupełnie inaczej. W ostatnich latach troska o ochronę mniejszości narodowych nabiera coraz większego rozpędu. W związku z rozszerzeniem się wpływów Unii Europejskiej, prawo wciąż się zmienia. Państwa kandydujące muszą zatem zmienić swoje prawo i dążyć do ulepszenia systemu prawnego, który zniwelowałby w ten sposób wiele niepotrzebnych konfliktów i nie zagrażałby europejskiej stabilności.
W dzisiejszej Europie nie wykształciło się jak dotąd jednolite podejście prawne do mniejszości narodowych. Z pewnością dużą rolę odgrywa w tym różne rozumienie terminu mniejszość narodowa. Rodzi to problem z artykułowaniem praw a także problemy z wcielaniem w życie niektórych ustaw. W związku z tym, państwa stosują też inną politykę, mianowicie – traktaty oraz porozumienia dwustronne. Ważna jest również chęć przezwyciężenia tych problemów, przede wszystkim wcielanie i respektowanie ustaw w życiu codziennym oraz rola licznych konwencji (np. UNESCO), deklaracji czy paktów, które w myśl stworzenia wspólnej Europy tworzą umowy międzynarodowe. W ten sposób państwa zobowiązane są do przestrzegania zawartych w nich praw.
Konkludując, dzisiejsza Europa, choć dąży ze wszech miar do ujednolicenia, wciąż dzieli system mniejszości na dwie kategorie. Pierwszą z nich stanowią osoby, które należą do mniejszości i korzystają ze wszystkim nadanych im praw, uczestniczą w życiu społecznym, są lojalni wobec kraju zamieszkania. Drugą – społeczności, których celem jest dążenie do autonomii, suwerenności (np. Baskowie).
Wielką nadzieją dla państw kandydujących do UE (również tych, które są już Unitami) jest zarówno większe bezpieczeństwo jak i zmiana sytuacji społeczno-polityczno-gospodarczej na lepszą.
Przypisy:
1Co prawda w myśl tej ustawy mniejszości mogły domagać się ochrony praw człowieka, jednak nie istniał osobny rozdział dotyczący przestrzegania praw mniejszości narodowych.
2S. Pawlak, Ochrona mniejszości narodowych w Europie, Warszawa 2001, s.32.
3Por. J. Sozański, Prawa mniejszości narodowych w niepodległej Litwie, Łotwie i Estonii, Warszawa 1998, s. 96-97.
4S. Pawlak, Ochrona mniejszości narodowych w Europie, Warszawa 2001, s.52 – 59.
5tamże, s. 189-194.
6tamże, s. 74.
7tamże, s. 46 – 47.
8S. Pawlak, Ochrona mniejszości narodowych w Europie, Warszawa 2001, s. 73 – 74.
